คดีใกล้เคียงกับอีกคดีคือ คดีข้อพิพาทพรมแดนทางบกและทางทะเลระหว่างแคเมอรูน และไนจีเรีย (Cameroon v. Nigeria ปี 2002)

คดีนี้ศาลโลกพิจารณา Marora Declaration 1975 (ปฏิญญา มารูอา 1975 และ ปฏิญญา ยวนเด ฉบับที่ 2 ปี 1971 ซึ่งลงนามโดยประมุขของแคเมอรูนและไนจีเรีย แล้วศาลพิจารณาว่า

ศาลเห็นว่า ปฏิญญามารูอา เป็นข้อตกลงระหว่างรัฐเป็นหนังสือซึ่งกำหนดแนวเขต และอยู่ภายใต้บังคับกฎหมายระหว่างประเทศ และเป็นสนธิสัญญาตามอนุสัญญาเวียนนา....และโดยทุกกรณีแสดงความเป็นกฎหมายระหว่างประเทศจารีตประเพณีที่ใช้บังคับกับกรณีนี้

เป็นอันว่า ปฏิญญา (declaration) ก็เป็นสัญญาระหว่างประเทศและใช้บังคับได้กับผู้ที่ไม่ใช่ภาคีด้วยในฐานะ จารีตประเพณีระหว่างประเทศ

คดีที่เป็นเรื่อง joint communique โดยตรงคือคดีไหล่ทวีปของทะเลเอเจียน ระหว่างกรีซกับตุรกี ปี 1978 (Aegean sea Continental shelf case (Jurisdiction of the court : 19 December 1978)

คดีนี้พิพาทเรื่องไหล่ทวีประหว่างกรีซกับตุรกี มีประเด็นว่า ศาลโลกจะมีอำนาจพิจารณาหรือไม่ ซึ่งมีประเด็นหลัก 2 ประเด็นคือ ตาม general act of 1928 for the pacific seltlement of international disputes และมาตรา 36 วรรคหนึ่ง และมาตรา 37 ของธรรมนูญศาล

ประเด็นนี้ศาลเห็นว่าสนธิสัญญาทางไมตรีระหว่างกรีซและตุรกีปี 1930 ยกเว้นคดีไว้ ศาลจึงไม่มีอำนาจ ประเด็นนี้ไม่เกี่ยวกับแถลงการณ์ ร่วม

แต่ประเด็นที่ 2 ที่กรีซอ้างแถลงการณ์ร่วม กรุงบรัสเซลส์ (Brussels joint communique) ลงวันที่ 31 พฤษภาคม 1975 ซึ่งนายกรัฐมนตรีกรีซและตุรกีลงนามร่วมกันหลังประชุมแล้วแถลงต่อสื่อมวลชน ในแถลงการณ์ดังกล่าวมีความตอนหนึ่งว่า

นายกรัฐมนตรีทั้งสองตัดสินใจ (decided) ว่า ปัญหาทั้งปวงระหว่างประเทศทั้งสองจะแก้ไขให้ลุล่วงได้โดยสันติด้วยการเจรจาและในกรณีไหล่ทวีปทางทะเลเอเจียน จะได้ให้ศาลโลกที่กรุงเฮกตัดสิน

กรีซอ้างว่า แถลงการณ์ร่วมเป็นสนธิสัญญาและข้อความข้างต้นทำให้กรีซฟ้องศาลโลกได้ฝ่ายเดียว แต่ตุรกีต่อสู้ว่า แถลงการณ์ร่วมไม่ใช่สนธิสัญญา

ในประเด็นนี้ ศาลวินิจฉัยว่า ไม่มีกฎข้อใดในกฎหมายระหว่างประเทศที่จะถือว่า แถลงการณ์ร่วมไม่ใช่ข้อตกลงระหว่างประเทศ....ดังนั้น แถลงการณ์ร่วมกรุงบรัสเซลส์ที่อ้างจึงต้องพิเคราะห์สภาพของเรื่องที่แถลง การณ์ต้องการแสดง ดังนั้น การพิจารณาแต่รูปแบบและถ้อยคำว่า แถลงการณ์ร่วมจึงไม่พอ และเพื่อที่จะดูสถานะที่แท้จริงของแถลงการณ์ร่วมดังกล่าว ศาลจึงต้องพิจารณาเนื้อความ (actual terms) และสภาพข้อเท็จจริงที่ก่อให้เกิดแถลงการณ์ดังกล่าว....

ในการพิจารณาสภาพแวดล้อมที่นำมาสู่การทำแถลงการณ์ร่วมศาลพบว่า ก่อนการทำแถลงการณ์มีการทำบันทึกด้วยวาจา (note uerbale) จากกรีซไปยังตุรกีว่า แม้กรีซจะสงวนสิทธินำข้อพิพาทขึ้นศาลโลกฝ่ายเดียว แต่จะดีกว่า ถ้าทั้งกรีซและตุรกีจะมีข้อตกลงร่วมกัน ซึ่งตุรกีก็ตอบรับว่า ถ้าจะนำคดีขึ้นสู่ศาลร่วมกันก็จะดี

ต่อมารัฐบาลกรีซก็ชื่นชมรัฐบาลตุรกีว่ายินดีร่วมกันนำคดีขึ้นศาลโลก ตุรกีเอง นายกรัฐมนตรีก็แถลงต่อรัฐสภาของตนว่า กรีซยินดีจะเจรจาเพื่อหาจุดที่จะยกขึ้นเป็นคดีในศาลโลก ซึ่งศาลเห็นว่า ทั้งหมดนี้เป็นพฤติการณ์และพฤติกรรมที่ทั้ง 2 ฝ่ายจะร่วมกันนำคดีขึ้นศาลโดยข้อตกลง (คำพิพากษา ข้อ 102)

ศาลวินิจฉัยต่อไป (ในข้อ 105) ว่า เมื่ออ่านแถลงการณ์ร่วมในพฤติการณ์ทั้งหมดทำให้เห็นว่า ตุรกีไม่ได้เปลี่ยนท่าทีที่จะให้เสนอคดีต่อศาล จริงอยู่ แถลงการณ์ร่วมได้บันทึก การตัดสินใจ (decision) ของนายกรัฐมนตรีทั้งสองประเทศว่า ปัญหาทั้งปวงของ 2 ประเทศ จะระงับโดยสันติวิธีด้วยการเจรจา และในกรณีไหล่ทวีปจะได้ให้ศาลตัดสินดังข้อความข้างต้น และได้กำหนดแนวทางที่จะใช้เป็นฐานในการประชุมผู้แทนรัฐบาลทั้งสองในอนาคต รวมทั้งกำหนดวันประชุมของคณะกรรมการผู้ชำนาญการ ข้อความดังกล่าวจึงไม่สอดคล้องกับจุดยืนที่ตุรกีเคยทำไว้แต่อย่างใดไม่ นั่นก็คือตุรกีพร้อมจะร่วมเสนอคดีต่อศาลโลกตามข้อตกลงพิเศษร่วมกัน....

ท้ายที่สุด ศาลโลกก็พิพากษาว่า จากข้อมูลที่ศาลมีเกี่ยวกับการเจรจาระหว่างผู้เชี่ยวชาญ และการแลกเปลี่ยนทางการทูตหลังจากแถลงการณ์ร่วมบรัสเซลส์ ย่อมยืนยันว่า จากการตัดสินใจ (decision) นายกรัฐมนตรีทั้ง 2 ประเทศ ไม่ได้ดำเนินการ

สร้างพันธะโดยไม่มีเงื่อนไขที่จะให้นำคดีไหล่ทวีปขึ้นศาลโลก...

คดีนี้ ศาลไม่ได้ตัดสินโดยตรงว่า แถลง การณ์ร่วมเป็นสนธิสัญญาหรือไม่ แต่ศาลตัดสินโดยปริยาย ว่าแถลงการณ์ร่วมดังกล่าวเป็นการตัดสินใจ (decision) ของนายกรัฐมนตรี 2 ประเทศ ซึ่งหมายว่า แถลงการณ์ร่วมเป็นสนธิสัญญานั้นเอง แต่ศาลตีความว่า เจตนาของคู่กรณีไม่ได้เป็นอย่างที่กรีซยกว่า กรีซนำคดีขึ้นสู่ศาลฝ่ายเดียว

ศาลเห็นว่า พฤติการณ์และพฤติกรรมของผู้เกี่ยวข้องทั้งก่อนและหลังทำแถลงการณ์ร่วมยังคงเดิมคือต้องยื่นร่วมกัน! ถ้าแถลงการณ์ร่วมไม่ใช่สัญญาระหว่างประเทศเสียแล้ว ศาลคงไม่ต้องใช้เวลาหาพฤติการณ์และพฤติกรรมทั้งก่อนและหลังมาตีความข้อความข้างต้นให้เสียเวลา คงวินิจฉัยโดยรวบรัดไปได้เลยว่า แถลงการณ์ดังกล่าวไม่มีผลในกฎหมาย เพราะไม่ใช่สัญญา จึงไม่ต้องพิจารณาแต่เพราะแถลงการณ์ดังกล่าวเป็นการ ตัดสินใจ ของนายกรัฐมนตรี 2 ฝ่ายจึงเป็นสัญญา เมื่อเป็นสัญญาก็ต้องหา เจตนาที่แท้จริง ว่าต้องการผูกพันกันเพียงใดนั้นเองซึ่งเป็นการพิจารณา เนื้อความ อันเป็นข้อตกลงที่มีผลผูกพัน ลักษณะเดียวกันกับการตีความสัญญา

5.แถลงการณ์ร่วมไทย-กัมพูชาเป็น หนังสือสัญญา หรือไม่

ถ้าพิเคราะห์องค์ประกอบ 4 ประการของสนธิสัญญาประกอบคำพิพากษาศาลโลกแล้วจะเห็นได้ว่า เนื้อความ ของแถลงการณ์ร่วมมี 5 ข้อ

ข้อ 1 เนื้อความเป็นการแถลงฝ่ายเดียว ของไทย สนับสนุนการขึ้นทะเบียนมรดกโลกปราสาทพระวิหาร หลังจากไทยเคยคัดค้านมา 2 ปี

ข้อ 2 ข้อ 3 เนื้อความเป็นการแถลงฝ่ายเดียวของกัมพูชา

ข้อ 4 ข้อ 5 เนื้อความเป็น การแถลง 2 ฝ่ายตรงกัน มีข้อความสงวนสิทธิโดยเฉพาะข้อ 5 ว่า การขึ้นทะเบียนมรดกโลกปราสาทพระวิหารจะไม่กระทบ (shall be without prejudice to) สิทธิของราชอาณาจักรกัมพูชาและราชอาณาจักรไทยในการปักปันเขตแดนของคณะกรรมการเขตแดนร่วม (JBC) ของสองประเทศ และจะร่วมกันจัดทำแผนบริหารจัดการในการอนุรักษ์ปราสาทร่วมกัน ตามมาตรฐานอนุรักษ์ระดับสากล โดยจะนำแผนจัดการร่วมเสนอในการประชุมคณะกรรมการมรดกโลก ครั้งที่ 34 ปี 2010

เนื้อความ ข้อ 1 ข้อ 2 และข้อ 3 เป็นการแถลงฝ่ายเดียว แต่ข้อ 4 ข้อ 5 เป็นการแถลงร่วมกัน โดยเฉพาะข้อ 5 มีเนื้อความ สงวนสิทธิ ของทั้ง 2 ประเทศเหนือดินแดน

ถ้าพิเคราะห์องค์ประกอบ 4 ประการ ของสนธิสัญญาตามอนุสัญญากรุงเวียนนา ประกอบคำพิพากษาศาลโลก และเนื้อความของแถลงการณ์ร่วมดังกล่าว คงต้องวินิจฉัยตรงไปตรงมาว่า คู่กรณีไทยกัมพูชาต่างมุ่งให้เกิดผลผูกพันทางกฎหมายแน่นอน โดยเฉพาะภาษาที่ใช้ shall be without prejudice to the rights of the kingdom of Cambodia and the kingdom of Thailand เป็นภาษากฎหมายที่มุ่งผลผูกพันโดยตรงต่อการ สงวนสิทธิ ซึ่งเป็นการแสดงเจตนาโดยผู้มีอำนาจทำการแทน 2 รัฐ เป็นหนังสือและอยู่ภายใต้กฎหมายระหว่างประเทศ ทั้งยังมีการลงนาม (signature) โดย 3 ฝ่าย ครบองค์ประกอบ 4 ประการ ของความเป็นสนธิสัญญาตามอนุสัญญาเวียนนา

ยิ่งพิจารณาพฤติการณ์ก่อนหน้าทำแถลงการณ์ร่วมยิ่งเห็นชัดว่า ไทยเคยคัดค้านการขึ้นทะเบียน เพราะกัมพูชาใช้แผนที่ที่ไทยยอมรับไม่ได้ เนื่องจากนำพื้นที่ที่ไทยและกัมพูชาต่างอ้างสิทธิทับซ้อนกันอยู่ จนกัมพูชายอมถอนแผนที่ดังกล่าว และใช้แผนที่ใหม่ ก็ยิ่งเห็นชัดถึงการ สงวนสิทธิ

อนึ่ง การแสดงเจตนา 2 ฝ่ายในการก่อการเปลี่ยนแปลง โดยการสงวน หรือการระงับ ซึ่งสิทธิใดๆ ในทางกฎหมาย ถือว่าเป็นการแสดงเจตนาที่มุ่งโดยตรงต่อการก่อนิติสัมพันธ์ทั้งสิ้น

เมื่อเป็นเช่นนี้ การที่กระทรวงการต่างประเทศและรัฐบาลอ้างว่า แถลงการณ์ร่วมไม่ใช่หนังสือสัญญาจึงไม่ถูกต้อง ที่สำคัญก็คือการที่ ครม.เปลี่ยนคำว่า แผนที่ (map) เป็น แผนผัง ก็ย่อมแสดงเจตนาชัดเจนว่า ต้องการสงวนสิทธิเกี่ยวกับเขตแดน

ถ้าจะพิสูจน์เป็นอื่น กระทรวงการต่างประเทศก็ต้องหาพฤติการณ์ก่อนและหลังการทำแถลงการณ์ร่วมมาพิสูจน์เป็นอื่นตามแนวคำพิพากษาศาลโลก

6.ต้องนำแถลงการณ์ร่วมไปให้รัฐสภาเห็นชอบตาม ม.190 หรือไม่

เมื่อแถลงการณ์ร่วมเป็นหนังสือสัญญาตามอนุสัญญาเวียนนาและรัฐธรรมนูญ ก็ต้องดูว่าหนังสือสัญญานั้น เข้ากรณีใดกรณีหนึ่งใน 5 กรณี ตามมาตรา 190 วรรคสองหรือไม่

ผู้เขียนไม่ติดใจเรื่องเขตแดน เพราะรู้ว่ารัฐบาลไทยไม่ได้ยอมรับเรื่องเขตแดนอะไรเลย มีแต่สงวนสิทธิไว้ แต่หนังสือสัญญาดังกล่าวกระทบต่อความมั่นคงทางสังคมภายในและระหว่างประเทศของ 2 ประเทศอย่างกว้างขวางแน่ ดังจะเห็นได้จากการคัดค้านการวิพากษ์วิจารณ์ของประชาชน และสื่อมวลชนทั้ง 2 ประเทศ และในท้ายที่สุด ก็ได้แต่ภาวนาว่า ขออย่าให้สถานการณ์ลุกลามใหญ่โตอย่างที่เคยเป็นมาในปี 2505 หรือเมื่อมีการเผาสถานทูตไทยในกัมพูชา!

ผลกระทบต่อความมั่นคงทางสังคมทางแถลงการณ์ร่วมเป็นผลกระทบอย่างกว้างขวางที่เกิดขึ้นจริงแล้ว (actual impact) ไม่ใช่การคาดคะแน

ดังนั้น เมื่อเป็นเช่นนี้ รัฐบาลจึงต้องนำแถลงการณ์ร่วมดังกล่าวไปขอความเห็นชอบจากรัฐสภาตามมาตรา 190 อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ การไม่ปฏิบัติตามมาตรา 190 จึงเป็นการจงใจฝ่าฝืนรัฐธรรมนูญอย่างชัดเจน

ปัญหามีว่า การไม่ปฏิบัติตามมาตรา 190 จะกระทบความสมบูรณ์ของแถลงการณ์ร่วมหรือไม่?

คำตอบตามคำพิพากษาศาลโลกและตำราตรงกัน ก็คือโดยหลัก การไม่ปฏิบัติตามขั้นตอนในกฎหมายภายในของแต่ละประเทศ ไม่กระทบความสมบูรณ์ทางสัญญา เว้นแต่การไม่ปฏิบัติดังกล่าวจะปรากฏชัดแจ้ง (manifest) และเกี่ยวกับกฎเกณฑ์ทางกฎหมายภายในที่สำคัญอย่างยิ่ง ซึ่งภาระการพิสูจน์เช่นนี้มีความยากมาก เพราะศาลโลกไม่ค่อยยอมรับดังปรากฏในคดีกรีนแลนด์ตะวันออก (eastern greenland 1933) ว่าแม้คำประกาศฝ่ายเดียวทางรัฐมนตรีต่างประเทศนอร์เวย์ก็มีผลผูกพัน แม้นอร์เวย์จะอ้างว่าขัดต่อมาตรา 28 ทางรัฐธรรมนูญนอร์เวย์ก็ตาม

บทเรียนที่ควรไม่ให้เกิด

จากที่กล่าวมาทั้งหมด ผู้เขียนเห็นว่าเราได้บทเรียนดังนี้

1) ผู้มีอำนาจเต็มในการทำแทนรัฐไทยโดยเฉพาะนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ เอกอัครราชทูตจะพูดหรือ แสดงพฤติกรรมอะไร ไม่ว่าสองฝ่ายหรือฝ่ายเดียว จะมีผลต่อความผูกพันของประเทศทั้งสิ้น ดังนั้น บุคคลเหล่านี้จึงไม่ควรพูดอะไรโดยไม่ได้ดูผล เพราะเมื่อเกิดข้อพิพาทขึ้นศาลโลก ศาลใช้พฤติกรรมและพฤติการณ์ทุกอย่างทั้งการประกาศฝ่ายเดียว การแถลงต่อสภา ฯลฯ มาประกอบการตีความเจตนาของคู่กรณีทั้งสิ้น ความปากไวของผู้แทนรัฐไทยเหล่านี้ที่รู้เท่าไม่ถึงการณ์ อาจสร้างความเสียหายให้ประเทศมหาศาล!

2) การใช้เวทีรัฐสภาที่รัฐบาลมีเสียงข้างมากอยู่แล้ว แม้จะล่าช้าบ้าง ก็เป็นช่องทางที่ถูกตามรัฐธรรมนูญและหลักประชาธิปไตยที่สำคัญก็คือ รัฐสภาจะเป็นเวทีสร้างความชอบธรรมและอำนาจต่อรองให้รัฐบาล ดังนั้น ความเคยชินเดิมๆ ที่พยายามตีความว่าหนังสือสัญญาไม่ต้องด้วยลักษณะ 5 ประเภท ตามมาตรา 190 วรรคสอง ควรยุติลง ต่อแต่นี้ไปควรถือว่า เมื่อมีข้อสงสัยว่าหนังสือนั้นต้องขอความเห็นชอบต่อรัฐสภาหรือไม่ ต้องตีความในลักษณะให้ส่งรัฐสภา มากกว่าพยายามเลี่ยงดังในอดีต

3) กระทรวงการต่างประเทศโดยเฉพาะเป็นสนธิสัญญาและกฎหมายต้องทำการบ้านมากกว่านี้ โดยเฉพาะการมี reseanch Team ที่เข้มแข็ง พร้อมที่จะใช้ความรู้ มากกว่าความเห็น

4) ผู้มีอำนาจวินิจฉัยข้อพิพาทไม่ว่าจะเป็นศาลรัฐธรรมนูญ หรือศาลปกครอง พึงใช้ความรู้ในการตัดสินคดี ไม่พึงใช้ กระแส เพราะการใช้กระแสอาจสร้างความถูกใจได้ในช่วงสั้นๆ แต่ความถูกต้องและความน่าเชื่อถือของประเทศในวงการระหว่างประเทศอาจถูกกระทบระยะยาว

ผู้เขียนต้องเขียนข้อ 4 ไว้ก่อน เพราะกำลังจะต้องเขียนบทความวิเคราะห์คำสั่งคุ้มครองชั่วคราวของศาลปกครองกลางในเรื่องนี้อีกว่า เป็นไปตามหลักกฎหมายมหาชนหรือไม่

โปรดติดตามครับ..../

หน้า 11